Richard Held

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Die Erbringung öffentlicher Leistungen ist eine der zentalen Agenden der Politik. Sie setzt jedoch einen funktionierenden Rahmen voraus, der aus adäquater Finanzierung, Wahl der Rechtsform und Struktur der EigentümerInnen besteht. Nur ein stimmiges und auf das politische Ziel der Leistung hin gerichtetes System kann für die BürgerInnen die gewollten Vorteile bringen. Für SozialdemokratInnen sind die politischen Ziele oft sehr klar formulierbar (z.B. Ausbau eines leistbaren öffentlichen Verkehrs), allerdings geraten sie bei der Umsetzung oft argumentativ unter Druck. In einer neoliberalen und konservativen Umgebung ist es schwer für den Erhalt oder gar Ausbau der öffentlichen Leistungen zu argumentieren, gleichwohl es eine Vielzahl an guten Gründen und Wegen für deren Realisierung gibt. Derart gerüstet ist das Plädoyer für öffentliche Leistungen ein einfaches und ureigene Aufgabe der Sozialdemokratie.

In den letzten Jahren und Jahrzehnten erlebte der gesamte Bereich öffentlicher Leistungen einen massiven Strukturwandel, der im Wesentlichen auf die Vorherrschaft des neoliberalen Paradigmas in Wissenschaft und Politik seit den 1980er-Jahren zurückzuführen ist.

Durch die Mischung aus neoliberaler oder neokonservativer Politik mit wohlgesonnener wissenschaftlicher und medialer Öffentlichkeit steigt zum einen der Rechtfertigungsdruck für den Erhalt vieler Aufgaben des Staates in der öffentlichen Hand. Hauptargumente bzw. -vorwürfe sind dabei:

• dass privatwirtschaftliche Strukturen zu mehr Effizienz führen würden,
• dass die öffentliche Hand generell eine schlechte Unternehmerin sei und
• dass sich die Kommunen, Länder oder Staaten von Bereichen, die nicht ihre Kernkompetenz seien, zu trennen haben, um keine Wettbewerbsverzerrung zu verursachen.

Die Folgen sind Privatisierungen von öffentlichem Eigentum, die Liberalisierung bislang geschützter Märkte und die dadurch entstehende Konkurrenz öffentlicher Unternehmen mit privatwirtschaftlichen Unternehmen.1 Diese Entwicklungen manifestieren sich nicht zuletzt in der Diskussion um die Organisation kommunaler Daseinsvorsorge. Im Zentrum der Diskussion stehen hier Fragen der Finanzierung, des Eigentums und der Rechtsform der öffentlichen Unternehmen. Um diese Fragen abseits neoliberaler „There-is-no-alternative-Floskeln“ zu diskutieren, bedarf es einer fundierten sozialdemokratischen Analyse zum Themenkomplex, welche die wesentlichen organisationalen, betriebs- und volkswirtschaftlichen Aspekte unterschiedlichster Organisationsformen kommunaler Daseinsvorsorge beleuchtet.

Gibt es eine „optimale“ Organisationsform?

Eine effektive Leistungserbringung in der kommunalen Daseinsvorsorge erfordert klare Strukturen in der Organisation. Wie die Leistungserbringung organisiert wird, hängt von drei zentralen Kriterien ab: Diese sind die Frage nach der EigentümerInnenstruktur, der Art der Finanzierung und der Rechtsform für die optimale Leistungserbringung. Zwei Beispiele illustrieren an dieser Stelle, wie eine unterschiedliche Ausgestaltung kommunaler Daseinsvorsorge anhand der drei Kriterien erfolgen kann:

Beispiel Stromversorgung:

Eine größere Stadt in Österreich betreibt seit mehr als 100 Jahren eine Elektrizitätsgesellschaft. Alleinige Eigentümerin ist die Stadt, die Gesellschaft wird als GmbH betrieben und die Finanzierung notwendiger Investitionen erfolgt durch laufend einbehaltene Gewinne oder durch die Aufnahme von Krediten (Fremdkapital).

Rechtsform    EigentümerIn    Finanzierung
Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH)    zu 100 Prozent die Kommune    Einbehaltene Gewinne/Fremdkapital

Beispiel Krabbelstube:

Eine Marktgemeinde in Oberösterreich betreibt eine Krabbelstube für die rund 45 unter Dreijährigen. Die Krabbelstube ist in einem gemeindeeigenen Gebäude untergebracht, die Betreuung übernehmen zwei ausgebildete KinderpädagogInnen, wobei diese von den Eltern zeitweise unterstützt werden. Diese Mithilfe ist Voraussetzung für die Möglichkeit des kostenlosen Besuchs der Krabbelstube. Die anfallenden Kosten trägt ein Verein, dessen Mitglieder GemeinderätInnen (politisch-paritätisch besetzt) sind. Der Verein erhält Subventionen in Höhe der jährlichen anfallenden, nicht selbst abdeckbaren Kosten von der Kommune. Gelegentlich erhält der Verein auch Spenden bzw. wird einmal jährlich ein Spielzeugflohmarkt abgehalten, dessen Erlöse in den Verein fließen. Der Verein könnte somit als Nonprofit-Organisation (NPO) bezeichnet werden.

Rechtsform    EigentümerIn    Finanzierung
Verein     Vereinsmitglieder, die politische Funktionen in der Kommune bekleiden    Subventionen, Spenden, eigene Geschäftstätigkeit, kein Gewinn

Die beiden Beispiele zeigen einige Parallelen in der Organisation, trotz der sehr unterschiedlichen Aufgaben. Die augenscheinlichste Gemeinsamkeit ist die EigentümerInnenstruktur. In beiden Fällen kann die Kommune als Eigentümerin bezeichnet werden, wobei die Kommunen nur indirekt über die  zuständigen Organe Einfluss nehmen können. Beide Rechtsformen wurden so gewählt, dass die Leistungserbringung nicht direkt im Bereich der Verwaltung angesiedelt wurde und damit weisungsgebundene BeamtInnen der Kommunen keinen Einfluss nehmen können. Der strategische Einfluss liegt bei beiden Organisationsformen klar bei der Kommune, wobei deren Entscheidungen durch demokratische Mehrheitsverhältnisse zustande kommen.

Aus dieser rudimentären Analyse heraus betrachtet, zeigt sich zum einen, dass sich beide Organisationsmodelle für die Erbringung öffentlicher Leistungen eignen. Die GmbH hat den Vorteil, dass sie das wirtschaftliche Risiko einer Elektrizitätsgesellschaft mit Produktion und Verkauf besser abfängt. Für die Krabbelstube scheint der Verein ausreichend geeignet, da kaum wirtschaftliches Risiko zu tragen ist.

Zum anderen zeigt sich, dass bei der Organisation kommunaler Daseinsvorsorge die Aspekte Finanzierung, Eigentum und die zu wählende Rechtsform nicht voneinander zu trennen sind, da sie wechselseitig abhängig sind und einander zum Teil bedingen.  Dennoch wird im Folgenden versucht, sie mit Hinweisen auf Abhängigkeiten einzeln zu beleuchten.

Finanzierung kommunaler Daseinsvorsorge

Volksvermögen

Der Aufbau, Erhalt und Ausbau öffentlicher Leistungen wird zumeist aus öffentlichen Mitteln bestritten. Dies gilt historisch für die gewachsenen Energie-, Verkehrs- oder Telekommunikationsnetze ebenso wie für Schulen, Krankenhäuser oder SeniorInnenzentren. Allen diesen öffentlichen Leistungen ist gemein, dass sie nicht nur aus Volksvermögen finanziert werden/wurden, sondern – sofern sie sich nach wie vor in öffentlicher Hand befinden – Teil des Volksvermögens sind.

Die Vermögensillusion: Bewertung von öffentlichem Eigentum

In Zeiten von offenbar chronisch schmalen Budgets und „hoffnungslos“ verschuldeter Kommunen tritt die Bewertung öffentlichen Vermögens in das Zentrum vieler Diskussionen. Dabei spielt die Art der öffentlichen Buchhaltung, die „Kameralistik“ eine zentrale Rolle, da sie nur von Einnahmen und Ausgaben ausgeht, also nur monetäre Zu- und Abflüsse erfasst. Nicht berücksichtigt werden Aufwendungen und Erträge, also Wertveränderungen ohne Geldflüsse.2 Das beschränkt die Möglichkeiten der Vermögensbewertung über die Laufzeit einer Investition – im Gegensatz zur „doppelten Buchführung“ privatwirtschaftlicher Unternehmen: Große Investition belasten im Jahr ihrer Erbringung den öffentlichen Haushalt in voller Höhe (die Ausgaben schnellen in die Höhe), anstatt wie in Unternehmen die Investitionskosten auf eine gewisse Laufzeit zu verteilen – also abzuschreiben. Ebenso verhält es sich mit Privatisierungen: Durch den Verkauf von Vermögen steigen die öffentlichen Einnahmen kurz an (z.B. Verkauf von Wohnbaudarlehen), das Budget erscheint somit „saniert“, während die jeweilige Körperschaft jedoch auf Vermögen (z.B. zukünftige Einnahmen) verzichtet. Durch die Kameralistik wird ein scheinbar erfolgreiches Jahr ausgewiesen, während sich die Wertbasis (das Vermögen) reduziert hat. Dieser Sachverhalt wird auch als „öffentliche Vermögensillusion“ bezeichnet. Sie kann, insbesondere wenn die Verkäufe nur der Budgetkosmetik dienen, langfristig öffentliche Werte gefährden und den Spielraum und Einflussbereich der öffentlichen Hand reduzieren. Dies ist eine Vorgehensweise, die dem Konzept neoliberaler Politik entspricht.

Ein weiteres Problem der Vermögensbewertung tritt im Zuge von (Teil-) Privatisierungen auf. Viele Beispiele wie die Veräußerung von Liegenschaften, der Verkauf der Bundeswohnungen oder ganzer Unternehmen wie der Austria Tabak und etliche Rechnungshofberichte zeigen, dass die Bewertung der verkauften Vermögenswerte, inklusive aller damit verbundenen Rechte, sehr problematisch ist. Denn durch einen Risikoaufschlag (der/die Käufer/in hat das scheinbare Risiko, dass das erworbene Gut nicht entsprechend vermarktbar ist) fällt der Kaufpreis für private InvestorInnen tendenziell zu niedrig aus.

Subventionen

Die Debatte über den Nutzen und die Rolle der kommunalen Daseinsvorsorge bringen auch die Finanzierung durch Subventionen der öffentlichen Hand zunehmend in Diskussion bzw. unter Rechtfertigungsdruck. Dieser äußert sich vor allem in Vorgaben der Europäischen Union (EU) an ihre Mitgliedsländer für Bereiche, in denen öffentliche und private Leistungserbringung in Konkurrenz zueinander treten. Mit dem Ziel Wettbewerbsverzerrungen zugunsten öffentlicher Leistungserbringer vermeiden zu wollen, werden Subventionen der öffentlichen Hand in diesen Leistungsfeldern massiv erschwert. Dies hängt auch damit zusammen, dass sich die EU nur sehr rudimentär zur Rolle und Funktionsweise der Daseinsvorsorge äußert. Nach wie vor ist eine eigene „Public service“-Direktive, die einen Rechtsrahmen für die Daseinsvorsorge vorgeben sollte, ausständig.3 Subventionen sind zwar vor allem im Sozial- und Gesundheitsbereich nach wie vor möglich und übliche Praxis; dennoch zeigen sich dort, wo das allgemeine Interesse an einer öffentlichen Leistungserbringung schwerer zu vermitteln ist und sich auch die EU eindeutig zu mehr Wettbewerb positioniert hat, massive Einschränkung von Subventionsmöglichkeiten der öffentlichen Hand. Vor allem der Energiesektor, der öffentliche Verkehr, die Postdienste und der Telekommunikationsbereich sind davon betroffen.

Verschulden oder Sparen?

Die zentrale Frage beim Bewahren oder Schaffen von öffentlichen Leistungen stellt in der politischen Auseinandersetzung deren Finanzierung dar. Vorausgesetzt die Leistung soll gänzlich oder zu einem sehr beträchtlichen Teil von öffentlichen EigentümerInnen erbracht werden, ergeben sich meist nur zwei Varianten: entweder andernorts sparen oder sich verschulden. Eine scheinbare Wahl zwischen Pest und Cholera.
Angesichts der Maastricht-Vorgaben erscheint das Einsparen oft als der einzig gangbare Weg und wird deswegen öfters eingeschlagen. Diese Handlungsoption birgt jedoch einige Gefahren: Denn Sparen ohne Realisierung von Effizienzsteigerungen bedeutet immer eine Reduktion von Leistungen. In Zeiten eines erhöhten Bedarfs an öffentlichen Leistungen (z.B.: Eine hohe Jugendarbeitslosigkeit bedingt durch fehlende Bildungschancen und schwacher Wirtschaftslage) verstärken Einsparungen diese Krise.4
Aus sozialdemokratischer Perspektive muss die Frage nach den Effekten der beabsichtigten oder getätigten Ausgaben gestellt und abgewogen werden, bevor „blind“ gespart wird. Es stellt sich die Frage nach der kostengünstigsten und effizientesten Erreichung der politisch gestellten Ziele. Und diese Ziele können bedeutender als das Erreichen eines Nulldefizits sein. Daher ist auch das In-Kaufnehmen von Schulden legitim.

Fremd- und Eigenkapitaldeckung

Beim Thema Fremdkapitalaufnahme ist zunächst festzuhalten, dass die öffentliche Hand als Schuldnerin einige Charakteristika aufweist, die sie von privaten SchuldnerInnen abhebt. Ihre „Lebensdauer“ ist unendlich und sie hat theoretisch unbegrenzte Möglichkeiten, neue Finanzierungswege zu erschließen (Steuern, Anleihen). Daher gilt die öffentliche Hand als Schuldnerin mit höchster Bonität, sodass alle Kommunen Österreichs so genannte „Triple-A-Ratings“ (höchste Bewertung der wirtschaftlichen Güte einer Wirtschaftseinheit, durchgeführt von international tätigen Ratingagenturen) trotz ihrer teils hohen Schuldenstände erhalten. Als Faustregel für die Finanzierung gilt, dass die Zinszahlungen (ohne die Tilgung der Kreditschuld) geringer als die Einnahmen aus den getätigten Investitionen (in Summe) sein müssen, um sinnvoll zu bleiben. Die Berücksichtigung des Schuldenstockes ist genau wie die Höhe des Fremdkapitals bei Unternehmen zweitrangig, da aufgrund der unbeschränkten Lebensdauer der öffentlichen Hand beliebig oft Umschuldungen gemacht werden können, ohne sich negativ auf die Bonität auszuwirken. Gleichzeitig wird durch die laufende Inflation der Schuldenstock entwertet. Besonders simpel ist die Fremdkapitalfinanzierung für Staaten, da diese Anleihen ausgeben können. Diese Wertpapiere werden frei gehandelt, der Staat hat lediglich die Zinszahlungen zu leisten, die Tilgung kann durch erneute Anleihenausgabe nach Ende der Laufzeit vorgenommen werden.

Das von der öffentlichen Hand aufgenommene Fremdkapital kann zur Ausweitung der ökonomischen Tätigkeit herangezogen werden. Eine Ausweitung des Leistungsspektrums der kommunalen Daseinsvorsorge über die regulären Einnahmen hinaus ist der Hauptgrund für die Aufnahme von Fremdkapital zur Finanzierung. Gültig im Sinne sozialdemokratischer Wirtschaftspolitik sind solche Fremdkapitalfinanzierungen allgemein dann, wenn sie als Investitionen gelten. Darunter fallen im Rahmen der Daseinsvorsorge Investitionen in die Infrastruktur, wie etwa die Versorgung mit Informationen (Post, Telekommunikation), die Anbindung an Verkehr (öffentlicher Verkehr und Straßenbau), aber auch Investition in die gesellschaftliche Infrastruktur sind eine Möglichkeit. Zur gesellschaftlichen Infrastruktur zählen besonders Bildung und Soziales (Schulen, SeniorInnenzentren), deren Rentabilität über einen längeren Horizont zu sehen ist. Allen Arten von Investitonen gemein ist, dass sie die gesamte Leistungsfähigkeit erhöhen und sich langfristig auch einer stärkeren Wirtschaftsleistung niederschlagen.

Selbstverständlich benötigt eine wirtschaftlich gesunde Kommune auch Eigenkapital, ebenso wie die von ihr betriebenen Unternehmen. Dies erfolgt für Unternehmen in öffentlichem Eigentum jedoch zumeist nur aus einbehaltenen Gewinnen, da sonstige Zuwendungen – etwa eine Kapitalerhöhung – praktisch sehr selten vorkommen. Eine weitere Form der Aufstockung des Eigenkapitals ohne Zuschuss öffentlicher Mittel besteht in der Hereinnahme von InvestorInnen oder dem Ausschütten von Aktien an der Börse. Beides geht jedoch Hand in Hand mit einer Änderung der EigentümerInnenstruktur.

Die EigentümerInnen – mehr Staat, weniger privat?

Wie bereits diskutiert, stellt die Änderung der EigentümerInnenstruktur eine Möglichkeit der Finanzierung dar, aber auch eine Möglichkeit für alternative Strategien, denn das Verfolgen gewisser Ziele erfordert eine angepasste Organisationsstruktur im Allgemeinen. Grundsätzlich bestehen vier Möglichkeiten, das Eigentum an Unternehmen der Daseinsvorsorge zu gestalten:

• Alleiniges Eigentum einer Körperschaft, wie z.B. die Gemeinnützige Wohnungsgesellschaft (GWG) der Stadt Linz
• Gemeinsames Eigentum mehrerer Körperschaften (direkt oder via gegenseitiger Verschränkungen der jeweiligen öffentlichen Unternehmen), z.B. die Linz AG
• Gemischtes Eigentum der Körperschaft(en) und Privater (InvestorInnen bis AktionärInnen) wie z.B. die aktuelle Variante des Energie AG-Teilverkaufes (es gingen 13 % an die Raiffeisen-Landesbank OÖ)
• Gänzliche Privatisierung wie z.B. bei den Bundeswohnungen (BUWOG)

Die Varianten 3 und 4 bergen Risiken für die Erbringung öffentlicher Leistungen, denn vor allem eine Privatisierung kann negative Auswirkungen haben. So wird ein privatisiertes Unternehmen der öffentlichen Steuerung gänzlich entzogen und damit auch gegenüber demokratischen Entscheidungen immun. Weiters ist davon auszugehen, dass Privatisierungen auf Märkten mit monopolistischen oder oligopolistischen Strukturen zu Nachteilen für die BürgerInnen in Form von Preisanstiegen, abnehmender Versorgungssicherheit etc. führen. Zuletzt fließen die Erlöse aus (Teil-)Privatisierungen nicht in das Unternehmen, sondern werden zum Stopfen von Budgetlöchern verwendet. Beim Teilverkauf der Energie AG beispielsweise soll nur knapp ein Viertel der 800 Millionen Euro Verkaufserlös in das Unternehmen fließen. Diese 200 Millionen sind jedoch teuer erkauft, da den InvestorInnen über die kommenden Jahre erhöhte Dividendenzahlungen versprochen wurden. Weiters reicht ein Blick in die Bilanzen, um zu erkennen, dass dieser Betrag dem Cashflow von etwa einem Jahr entspricht – also eine Summe, die das Unternehmen selbst rasch erwirtschaften kann ohne dabei durch erhöhten Profitdruck mittel- bis langfristig auf Investitionen verzichten oder andere Gewinnmaximierungsmaßnahmen ergreifen zu müssen. Der ökonomische Vorteil eines solchen Schrittes ist, wie das Beispiel zeigt, für das Unternehmen selbst höchst zweifelhaft.

All diese Effekte sind auf einen gemeinsamen Befund reduzierbar: Private Interessen und Ziele entsprechen selten öffentlichen Interessen und Zielen. So kommt es durch (Teil-)Privatisierungen zu Zielkonflikten, die vor allem aus dem Profitinteresse privater InvestorInnen resultieren. Gewinnforderungen, etwa nach einer Dividendenausschüttung in einer bestimmten Höhe oder einer Abgeltung eines Wertzuwachses sind unausweichlich und setzen die/den öffentliche/n Haupt- oder Miteigentümer/in unter Druck. Selbst Vorkaufsregeln (private InvestorInnen müssen bei einem Verkauf ihre Anteile zuerst den öffentlichen Ex-EigentümerInnen anbieten), wie sie an der Börse gänzlich inexistent sind, werden bei Teilprivatisierungen zahnlos. Nach dem Verzicht auf Werte durch den Verkauf, dem Verzicht auf laufende Dividenden, ist es sehr schwer, Wertsteigerungen abzugelten, um Anteile zurückzukaufen. Verschärft wird das Ganze – wie bereits unter dem Punkt Finanzierung erläutert – dadurch, dass diese Wertsteigerungen schwer prognostizierbar sind und daher in der Regel ungenügend im ursprünglichen Verkaufspreis abgebildet wurden. Fixe Dividendenzahlungen für die Zuführung von „Eigenkapital“ können wie Zinsen für geliehenes Geld gesehen werden. Wenn solche Dividenden höher als Zinsen für Fremdkapital werden, woraus sinnvolle Investitionen getätigt werden könnten, stellt sich wiederum die Frage nach der ökonomischen Notwendigkeit eines solchen Schrittes.

PPP – Public-Private-Partnerships oder Profit für Private mit Poker?

Eine weitere, sehr beliebte Form der Finanzierung öffentlicher Leistungen im weitesten Sinne ist die PartnerInnenschaft mit privaten Unternehmungen. Der Zweck solcher PartnerInnenschaften ist einerseits ein mögliches Zurückgreifen auf deren Know-how (z.B. Contracting) oder das Mobilisieren privaten Kapitals. Zu PPP zählen auch verschiedene Formen des Leasings, bzw. des Mietens oder das Outsourcing von Teilbereichen (Gebäudemanagement, Rechnungswesen, Call-Center). Allen Formen gemein ist, dass die öffentliche Hand einen privatrechtlichen Vertrag mit einem privaten Unternehmen eingeht, um eine gewisse Leistung zu erhalten. Eine abschließende Definition für PPP ist sehr schwierig und die Definitionen in einschlägiger Literatur sind ebenfalls divergierend,. An ihrer Stelle soll daher ein Muster-Beispiel stehen und gewisse Effekte genannt werden.

Beispiel PPP: Landesdienstleistungszentrum

Eine in Oberösterreich sehr bekannte und gut untersuchte PPP ist das Landesdienstleistungszentrum (LDZ) in beim Linzer Hauptbahnhof. Dieses Gebäude wurde 2004 von einer großen Anzahl von Abteilungen des Landes bezogen und bietet auf 53.000 Quadratmetern rund 2.000 MitarbeiterInnen Platz. Das Land lagerte die gesamte Errichtung des Gebäudes an die Raiffeisen-Landesbank OÖ (RLB) aus und mietet seither dieses Objekt. Im Jahr 2006 führte der Landesrechnungshof (LRH) eine Initiativprüfung5 dieses Geschäftes durch und kam dabei zu folgenden Ergebnissen: „Aus ökonomischer Sicht erachtete der LRH die grundsätzliche Entscheidung des Landes, das Gebäude nicht selbst zu errichten bzw. in Auftrag zu geben als nicht zweckmäßig.“ Dies wird argumentativ damit untermauert, als dass sowohl der Grundstückskauf, als auch die Ausschreibung und die Auswahl des Architekten durch die RLB erfolgt sind. Der private Ankauf der Liegenschaften bewirkte: „Die Errichtung des LDZ war in der Folge ausschließlich mit diesem Unternehmen zu dessen Bedingungen verhandelbar. In dieser geschwächten Verhandlungsposition gelang es dem Land u.a. nicht, eine konkrete Kauf-Option inkl. aller Kaufmodalitäten, eine wirtschaftlichere Indexierung des Hauptmietzinses und einen kürzeren Kündigungsverzicht zu erreichen.“ So beinhaltet der Vertrag also eine „ewige Miete“ ohne fixierte Kaufoption: „Berechnungen des LRH zeigten, dass die fremdfinanzierte Errichtung des Gebäudes im Auftrag des Landes bei angenommenen Rückzahlungsraten in Höhe der monatlichen Miete in 25 bis 30 Jahren ausfinanziert wäre.“_

Das Beispiel des LDZ ist nur eines von vielen. So werden in Oberösterreich neben Gebäuden auch viele Straßenbauprojekte als PPP abgewickelt. Wie sich zeigt – und das ist bei privatrechtlichen Verträgen allgemein immer der Fall – ergeben sich massive Leistungsunterschiede aufgrund des unterschiedlichen Verhandlungsgeschicks der öffentlichen Hand. Bei PPP treffen oftmals in wirtschaftlichen Belangen unerfahrene VertreterInnen von Kommunen oder anderen Gebietskörperschaften auf Profis aus dem Banken- und Finanzierungsbusiness aufeinander. Klarerweise wirken sich diese Wissens- und Machtunterschiede auf das Ergebnis der Verträge aus.

Trotz aller Risken und auch oft unerfreulichen Ergebnisse werden PPP aus einem sehr simplen Motiv heraus gerne gewählt. Der scheinbare Vorteil der PPP ist, dass sich dadurch große Investitionen nicht unmittelbar auf die öffentlichen Budgets durchschlagen. Lediglich die laufend anfallenden Kosten wie Mieten oder Leasingraten sind zu begleichen. Damit können die Budgets geschönt werden und Schulden, die die öffentliche Hand durch die Vertragsverpflichtungen dennoch hat, ausgelagert werden. Sie sind damit nicht budget- also Maastricht-wirksam.

Maastrichtziele

Im Dreiländereck zwischen Deutschland, Belgien und den Niederlanden liegt der malerische Ort Maastricht, der im Jahr 1992 als Taufpate für den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt diente. Dieser Pakt beinhaltet Vorgaben für die Fiskal- und Geldpolitik der Europäischen Union, vor allem innerhalb der Euro-Zone bzw. für alle Länder, die dieser beitreten wollen. Der im Juni 2005 überarbeitete Pakt beinhaltet aktuell:
Die Inflationsrate in der Euro-Zone soll, gesteuert durch die Europäische Zentralbank (EZB) 2 % nicht übersteigen. Dazu sind die Mitgliedsstaaten gefordert Folgendes einzuhalten:

• Keine Neuverschuldung von mehr als 3 % des BIP pro Jahr
• Ein nahezu ausgeglichenes Budget über den Konjunkturverlauf
• Ein Schuldenstand von maximal 60 % des BIP
• Die Inflationsrate muss entsprechend niedrig sein und darf nicht mehr als 1,5 Prozentpunkte über dem Durchschnitt der drei Mitgliedstaaten mit den niedrigsten Raten liegen.

Bei Nichteinhalten dieser Kriterien drohen den Mitgliedstaaten Sanktionen, die jedoch bislang jeweils nur angedroht oder wieder abgebrochen wurden (z.B. Deutschland und Frankreich im Jahr 2003).

Auswirkungen der Maastricht-Ziele auf Österreich

Die Einhaltung der Maastricht-Ziele führte in Österreich zum Abschluss eines gemeinsamen Stabilitätspaktes, der den Ländern und Kommunen Sparziele vorgibt. Besonders die Bundesländer konnten die Vorgaben in jüngster Zeit kaum einhalten, da sie ihr Leistungsangebot aufrechterhalten wollen. Auch für die Kommunen bedeuten diese Ziele eine Belastung.

Konsequenzen dieses Drucks auf die öffentlichen Haushalte sind vor allem das Auslagern von Schulden, etwa in ausgegliederte Gesellschaften bzw. das Vermeiden von Investitionen mit Fremdkapital. Letzteres stellt jedoch eine längerfristige Bedrohung für die Qualität und den Ausbau kommunaler Daseinsvorsorge dar.

Rechtsformen

Der letzte Aspekt der Organisation kommunaler Daseinsvorsorge stellt die Wahl der Rechtsform dar. Dafür steht das gesamte Spektrum von Verwaltungseinheiten über Regiebetriebe bis hin zu Kapitalgesellschaften nach privatem Recht mit und ohne Gemeinnützigkeit zur Verfügung. Ausschlaggebend für die Wahl einer geeigneten Rechtsform ist die Frage des wirtschaftlichen Risikos und wie dieses beschränkt werden kann. Auch die Frage nach Kontrollrechten und Publizitätspflichten muss gestellt werden.
Als besondere Rechtsformen sollen hier die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) und die Aktiengesellschaft (AG) herausgegriffen werden. Beide werden häufig gewählt, wobei ab einer gewissen Größe (wenn von Großbetrieben mit mehr als 500 ArbeitnehmerInnen ausgegangen wird) die AG die häufigste Form ist. In beiden Fällen entsteht die Möglichkeit privatwirtschaftliche oder zumindest andere als durch Verwaltungsrecht vorgegebene Strukturen zur Organisation kommunaler Daseinsvorsorge zu wählen. Das wird auch als formale Privatisierung bezeichnet. Ihr Vorteil ist die auf wirtschaftliche Gegebenheiten angepasste Organisationsstruktur. Gleichwohl das Durchgreifen der EigentümerInnen auf Entscheidungen beschränkt ist und auch viele Informationen nur schwer aus dem Unternehmen dringen (Prinzipal-Agenten-Problem). Eine der Schattenseiten der Wahl privatwirtschaftlicher Rechtsformen liegt darin, dass damit die Hürden für eine De-facto-(Teil-)Privatisierung weit gesenkt werden.
BefürworterInnen dieser Art der Gestaltung wie Ewald Nowotny, der für diese Ausgabe der Zeilen interviewt wurde, argumentieren mit den Vorteilen der Struktur hinsichtlich betriebswirtschaftlicher Effektivität in Kombination mit öffentlichem Eigentum.6

Keine Garantie für öffentliche Leistungen

Abschließend zeigt die Analyse, dass letztlich sämtliche Entscheidungen für eine Rechtsform, für eine Art der Finanzierung oder die Wahl der EigentümerInnen bei öffentlichen Leistungen demokratisch gefällt und legitimiert werden müssen, da sie für die Qualität und den Erhalt der Leistung mitausschlaggebend sind. Aus ökonomischen und politischen Gründen wurden/werden gleichzeitig gewisse Bereiche (teilweise Energiegewinnung) verfassungsrechtlich geschützt, wenn sie im öffentliche Interesse unantastbar sein sollen. Andere Bereiche wie die allgemeine und leistungsgleiche Gesundheitsvorsorge oder der gesamte Bildungsapparat, die für SozialdemokratInnen ebenfalls unantastbare Leistungen in öffentlichem Interesse sind, genießen diesen besonderen Schutz nicht. Es liegt daher an sozialdemokratischen EntscheidungsträgerInnen vernünftige Rahmen zu setzen, um möglichst viele dieser Teile öffentlich zu erhalten. Denn auf der kommunalen Ebene gibt es keine Garantien dafür, dass im Falle anderer demokratischer Mehrheitsverhältnisse schützenswerte Leistungen öffentlich bleiben. Im Gegenteil tritt sogar das Problem auf, dass eine einmal erfolgte (Teil-)Privatisierung meist unumkehrbar ist. Der Rückkauf von Anteilen ist oft wirtschaftlich unmöglich und andere Schritte scheitern an nationalem und internationalem Recht.

Daher sind sämtliche Maßnahmen, die öffentliches Vermögen abbauen, mit Vorsicht zu betrachten auf ihre Konsequenzen hin zu analysieren. Es gibt keine politische Garantie dafür, dass diese Leistungen erhalten werden oder rasch wiederherstellbar sind und darum ist für SozialdemokratInnen eine der zentralen Handlungsfelder, sich für diese Leistungen einzusetzen, sie auszubauen und als Wert zu erhalten.

Richard Held ist Mitarbeiter von Wohnbaulandesrat und SPÖ-Finanzsprecher Hermann Kepplinger und hat zur Ökonomisierung der Bildung geforscht.